Por Mario Matus G. Facultad de Filosofía y Humanidades

A dos años del Estallido Social que inició nuestro Proceso Constituyente y a menos de dos meses (12 de diciembre) de la elección Presidencial y parlamentaria (y en la que el sistema electoral binominal será desterrado de la elección de senadores) corresponde evaluar la marcha de dinámicas esenciales para que este proceso cristalice en una nueva Constitución Política a fines de 2022, cuente con un entorno económico adecuado durante 2022-2023 y con presupuestos que al menos desde 2024 posibiliten la implementación de las políticas que emanen de ella.

En una columna anterior (Fase 4: Robustecimiento interno y externo del Proceso Constituyente; 5 de agosto de 2021) se hacía hincapié en el entorno político más favorable a un tránsito constituyente exitoso,  y que se resumía en conseguir que el resultado del proceso electoral de diciembre no colisione, sino más bien converja y se retroalimente virtuosamente, con los avances que ha venido exhibiendo la fase de institucionalización reglamentaria y los que vengan del trabajo deliberativo de la Convención Constitucional (robustecimiento externo). Al mismo tiempo, se subrayó bloquear los afanes de la derecha convencional por disgregar los acuerdos transversales que emanan de una gran mayoría (robustecimiento interno). De algún modo, se sintetizaba, este último objetivo dependería de la suscripción de acuerdos y contratos formales e informales entre las mayoritarias fuerzas transformadoras, con el fin de reducir las naturales fricciones que surgen de la búsqueda legítima por perfilarse -tanto en la Convención Constitucional como en la elección de nuevos poderes políticos formales- y mucho más importante, alinear horizontes programáticos compartidos de transformación, que anticipen, acompañen y posteriormente materialicen los principios de la nueva Carta Magna.  

Pero a estas dinámicas políticas, que se vinculan directamente con el Proceso Constituyente, debemos agregar el seguimiento de la dinámica sanitaria, que aún puede reservarnos sorpresas. Por otro lado, también debemos sintonizarlas con las dinámicas económicas más inmediatas, puesto que esto será fundamental para sostener políticas económicas realizables durante 2022 y 2023, en que el entorno económico global y local aún no estará decantado. Además, se requiere delinear aquellas dinámicas económicas más consolidadas posteriores a 2023, para solventar políticas de más largo plazo, muy onerosas en materia social, ambiental y de innovación productiva, y que se insinúan en programas de gobierno y en la Nueva Constitución.

En lo sanitario, podemos suponer que luego de una cuasi universalización de un plan de vacunaciones completo, la posibilidad de colapso sanitario como los riesgos de muertes irán reduciéndose significativamente, aunque probablemente los contagios se sostengan a través de nuevas cepas. Con ello, las restricciones más duras se irán eliminando. De tal modo, las actividades productivas en buena parte del planeta irán recuperándose hasta alcanzar hacia fines de 2023 niveles parecidos a los previos a 2020. Pero en el intertanto, prevalecerán dinámicas transitorias, caracterizadas por realineamientos entre demanda y oferta mundial, recomposición y normalización de cadenas de suministro y reducción de volatilidades espurias -en la que mercados de factores y de bienes y servicios irán transitando a sus niveles normales de operaciones. Así, durante 2022 y 2023 se irán reacomodando las condiciones comerciales, productivas, de inversiones y cambiarias, mientras que los gobiernos impondrán políticas fiscales y monetarias restrictivas para frenar expansiones excesivas generadas por las políticas que debieron realizar previamente. Estas condiciones impondrán transitoriamente a quien gobierne márgenes de acción muy acotados, debido al predominio de rasgos restrictivos, y limitarán los recursos disponibles, algo que ya se había adelantado en otra columna anterior (Contexto y significado de la elección de constituyentes, 12 de mayo de 2021).

Este escenario más estrecho, podrá justificar políticamente – aunque con dificultad- una satisfacción menor de las principales demandas sociales apenas se promulgue la nueva Constitución Política en 2020. Pero apenas se perfilen condiciones de entorno económico más favorables y persistentes (presumiblemente hacia 2024), existirán bases más sólidas para materializarlas gradualmente. En ese sentido, cabe sintetizar las principales aspiraciones presentes contenidas en el Proceso Constituyente: 1) Pasar de una sociedad en la que predomina una elevada desigualdad a otra en la que sea dominante la inclusividad social a través de mecanismos redistributivos encabezados por el Estado, que deberá crear un auténtico Sistema de Seguridad Social, 2) Reemplazar el actual régimen político por otro que ofrezca niveles mucho más aceptables de legitimidad y representatividad, y 3) Establecer las bases educativas, tecnológicas y de fomento/emprendimiento para transitar hacia una matriz productiva mucho más competitiva, que genere mayor riqueza y sea ambientalmente sustentable. Esto significa que dada la situación de bajo crecimiento económico y de estrechez fiscal que imperará durante 2022-2023, habrá que dosificar inteligentemente avances redistributivos y de innovación productiva durante ese bienio, hasta que reaparezcan condiciones más favorables desde 2024. Recapitulemos lo obrado hasta ahora.

Durante 2020 la economía mundial se contrajo dramáticamente y Chile no fue la excepción. Así, la economía chilena tuvo un PIB real muy por debajo de su PIB potencial, lo que fue agravado por el Gobierno, ya que su Ministerio de Hacienda recién a inicios de 2021 se decidió a aplicar intensivamente mecanismos contra-cíclicos de estabilización de la demanda-gasto a través de mayores transferencias a las familias y ayudas a las empresas. Dado ese importante atraso gubernamental en políticas fiscales expansivas, y a pesar de que los retiros de los fondos de pensiones siempre fueron desaconsejables (porque desfinancian un futuro y más justo sistema de pensiones), no quedó otra opción que apoyarlos para que la gran mayoría de las familias pudiera contrarrestar una fuerte caída de sus ingresos debido a la imposibilidad de trabajar. Por su parte, en noviembre de 2020, y gracias a la autonomía respecto al Ejecutivo que el Banco Central tiene en materia monetaria, pudo contrarrestar la pasividad del Gobierno ejecutando políticas monetarias expansivas, a través de la compra de activos líquidos de empresas y de AFP´s, en este último caso, con el fin de evitar que sus masivas liquidaciones (para pagar los retiros) castigarán severamente su valor y redujeran las pensiones. Posteriores retiros fueron acompañados por medidas similares.

Sin embargo, en 2021, y luego de muchas presiones procedentes de la oposición, el Ejecutivo por fin ejecutó políticas fiscales contra-ciclicas expansivas, al pagar desde junio el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), que luego se decidió sostener hasta diciembre. Al combinarse los efectos de los 3 retiros de pensiones con las ayudas que los IFE’s aportaron desde junio, y al reestablecerse buena parte de la actividad productiva como fruto del desconfinamiento, la economía pasó de forma abrupta desde una situación contractiva a una circunstancia expansiva desbordada. Las principales señales fueron una caída creciente del desempleo y una fuerte elevación del consumo en bienes no durables como durables (viviendas y automóviles) que, en consecuencia, empeoró una inflación que ya venía siendo motorizada desde el exterior. Por otro lado, para pagar los IFE’s no sólo se tuvieron que usar los U$ 12 mil millones que el país había guardado para estas contingencias en el Fondo de Estabilización. El Estado además debió elevar su déficit fiscal y suscribir sucesivos bonos de deuda, cuya compra ha exigido tasas mayores. Dado un desbordado crecimiento estimado de 11% para 2021, parcialmente financiado por creciente déficit y deuda pública, y que claramente situó el PIB real muy por encima del PIB potencial, el Ministerio de Hacienda y el Banco Central, coincidieron en definir el actual escenario como peligrosamente expansivo y comenzaron a contrarrestarlo para evitar su agravamiento progresivo. No hacerlo habría significado no aprender de las lecciones históricas de 1927-1929, y de 1977-1981, donde estos escenarios expansivos basados en endeudamiento externo generaron una enorme vulnerabilidad, que dejó totalmente indefensa a la economía chilena cuando sobrevino la Gran Depresión de 1929 y la Crisis de la Deuda de 1982, caracterizadas por una brusca salida de capitales y caída del comercio, escenario externo que no puede descartarse para 2022-2023. Debe recordarse que ambas crisis se extendieron varios años (hasta 1939 y 1985, respectivamente), por sí mismas generaron gran costo social en salarios reales y para superarlas hubo que hacer dolorosos ajustes que se expresaron en mayor desempleo, peores salarios y severo empeoramiento de las condiciones de vida.  

De tal modo, así como en la fase contractiva se hizo necesario aplicar mecanismos contra-cíclicos de tipo expansivo para impedir una severa caída de la demanda-gasto, en este caso deben aplicarse instrumentos claramente contractivos en lo fiscal y monetario, a fin de reducir el consumo, el endeudamiento y evitar las peligrosas alzas en el nivel general de precios, en las tasas de interés y en el tipo de cambio (dólar). Esto explica el anuncio de reducción del Presupuesto Público en más de 20% para 2022 (política fiscal) y la progresiva alza de la tasa de política monetaria (TPM) por parte del Banco Central (política monetaria), que casi con toda seguridad, tendrán que sostenerse durante 2022 y 2023 por las nuevas autoridades fiscales y monetarias, con independencia de quien triunfe electoralmente. Apenas se reduzca el consumo privado y el endeudamiento público, se podrán controlar la inflación, las tasas de interés y el valor del dólar, pero en el intertanto, esto dibujará un entorno de bajo crecimiento (no mayor a 2%), donde el desempleo no podrá seguir bajando como hasta ahora. Así, la recuperación de un sano equilibrio macroeconómico requerirá un sacrificio importante, pero absolutamente necesario para evitar ajustes posteriores mucho peores. En ese intertanto, el país tendrá que evitar seguir endeudándose y reducir su déficit fiscal, y -como sería una completa locura emitir sin respaldo- no quedará otra opción que tener presupuestos muy realistas. En ese marco transitorio durante 2022-2023, tampoco será aconsejable elevar de modo muy sustantivo los impuestos, ya que, de hecho, habrá que recuperar la inversión para retornar lo antes posibles a crecimientos superiores a 2%. También habrá que recuperar entornos institucionales favorables que retengan toda la inversión posible y no introducir alzas severas que la ahuyenten.

Este escenario obliga a reestablecer confianzas y certidumbres básicas. El país no puede garantizar que el crecimiento que necesitará recobrar contará con el sostén de una inversión extranjera directa, ya que el entorno externo seguirá volátil y las señales locales no están sosteniendo la inversión doméstica. En ese sentido, la incertidumbre y la percepción de mayor riesgo han venido impulsando dos movimientos muy negativos. Por un lado, las grandes empresas, ante ese entorno (inflación, alza continua del dólar y tasas de interés desfavorables, eventuales alzas impositivas y expropiaciones), está optando por repartir cuantiosos dividendos a sus inversores, que se refugian en dólares y activos externos. Mientras, los cotizantes de AFP´s, al observar un deterioro de sus multi-fondos basados en activos locales (como fruto de las masivas liquidaciones de sus retiros) prefieren pasarlos a multi-fondos basados en activos extranjeros, en dólares y los más líquidos posibles (para retirarlos con facilidad, si lo requieren). Al reducirse los compradores de deuda de largo plazo en el mercado local, ha venido cayendo el valor de esos activos y una bola de nieve empeora las expectativas y agrava esas dinámicas.

Por eso es tan importante que autoridades políticas y económicas “anclen” esas malas expectativas (frenen su agudización) descartando nuevos retiros, recuperen la inversión local recobrando la robustez del sistema financiero local y ejerzan otras acciones fiscales y monetarias correctivas. De lograrlo, se podrá reconfigurar un escenario de cierta estabilidad y certidumbre, que podrá retener inversiones externas, revigorizar el sistema financiero local y solventar proyectos del Estado, empresas y familias. Luego, condiciones externas e internas más favorables a partir desde 2024 brindarán un entorno más apropiado para elevar y recaudar mayores impuestos, lo que posibilitará la progresiva construcción de un auténtico Sistema de Seguridad Social y la financiación de políticas de innovación y fomento que transformen nuestra matriz productiva. La urgencia y seriedad de los cambios aconseja integrar estos aspectos.